Arzneimittelengpässe: Warum es immer wieder zu Lieferschwierigkeiten kommt

Anfang 2022 war in Deutschland das Leben von etwa 130.000 Frauen in Gefahr. Denn es fehlte ein Medikament: Tamoxifen. Die Arznei hemmt das Wachstum von Tumorzellen und schützt so Brustkrebs-Patientinnen. Doch wer es in der Apotheke holen wollte, bekam Folgendes zu hören: Tamoxifen ist wegen Lieferschwierigkeiten leider nicht verfügbar.

Produktionsprobleme sorgen für Lieferengpässe

Die Probleme gibt es noch immer – auch wenn sich die Situation entspannt hat. Der Fall Tamoxifen ist dabei ein besonders schwerer Engpass, aber nicht der einzige. Lieferschwierigkeiten bei Arzneimitteln gehören seit Jahren zum Alltag in Deutschland. Mitte August listete das Bundesinstitut für Arzneimittel und Medizinprodukte (BfArM) 272 Arzneimittel, für die Hersteller Engpässe gemeldet hatten. Ein häufiger Grund: Produktionsprobleme. Solche Schwierigkeiten gab es aber nicht immer. Eine Zeit lang galt Deutschland als „Apotheke der Welt“. Das Land produzierte genug Arzneien für den Eigengebrauch und exportierte weltweit im großen Stil.

Tatsächlich ist die Bundesrepublik heute immer noch innovationsstark und eine ­große Exportnation im Arzneimittelbereich: Immerhin 15 Prozent aller weltweit ausgeführten Medikamente kommen von hier. Dieser Text erklärt in drei Teilen, wie aus der „Apotheke der Welt“ ein von Lieferengpässen geplagtes Land wurde: Zunächst geht es um die Geschichte der Pharma­industrie und Medikamentenentwicklung in Deutschland. Teil zwei erläutert den Grund für die Lieferprobleme. Abschließend erklären Expertinnen und Experten, wie sich die Probleme lösen lassen könnten – und in welchen Bereichen Deutschland immer noch glänzt.

Der Anfang der deutschen Pharmaindustrie

Warum Deutschland als „Apotheke der Welt“ galt, weiß der Historiker Dr. Niklas Lenhard-Schramm. Er forscht an der Universität Hamburg zur Arzneimittelregulierung in Deutschland: „Hier gab es Ende des 19. und Anfang des 20. Jahrhunderts eine starke Ausgangsposition für die Pharmaindustrie“, sagt er. „Das Land war wissenschaftlich gut aufgestellt, wie etwa Nobelpreise für Emil von Behring, Robert Koch oder Paul Ehrlich zeigen. Und es gab eine große chemische Industrie.“

So wurden in Deutschland Wirkstoffe und Präparate wie das bis 1986 verwendete Fieber- und Schmerzmittel Phenacetin (1888) oder Aspirin (1899) entwickelt. Phenacetin sei ein Zufallsfund gewesen: Die Teerfarben-Industrie fand ihn in ihrem Müll. „Abfallprodukte standen auf dem Werksge­lände herum, findige Geschäftsleute schauten, wie man die Substanzen nutzen kann“, sagt Lenhard-Schramm. „Das waren Unternehmen, die sie auch mit der nötigen Power auf den Markt bringen konnten.“ Pharmafirmen wie Bayer oder Hoechst entstanden aus dieser Industrie. Auch manche Apotheke erweiterte ihr Geschäft: Aus der Engel-­Apotheke in Darmstadt entwickelte sich die Chemie- und Pharmafirma Merck KGaA.

Große Einbruch wegen Weltkriegen

Mit dem Ersten Weltkrieg erlitt die Pharmaindustrie einen wirtschaftlichen Einbruch, unter anderem durch Enteignungen von Firmenzweigen im Ausland. Um ihre Stellung zu stärken, fusionierten viele Unternehmen nach dem Ersten Weltkrieg zur Interessengemeinschaft Farbenindustrie (IG Farben), die dann durch Enteignungen in der ­NS-Zeit zum größten Chemieunternehmen der Welt wurde. 1947 mussten sich leitende Angestellte im IG-Farben-Prozess für ­ihre Verbrechen verantworten.

Der zweite wirtschaftliche Einbruch kam mit dem Zweiten Weltkrieg. Doch auch davon konnte sich die Industrie schnell erholen. Firmen in Westdeutschland profitierten vom wirtschaftsliberalen Kurs: Ein wirtschaftlicher Aufschwung sollte die Akzeptanz für die Bundesrepublik steigern. Historiker Lenhard-Schramm verweist dabei auf das erste Arzneimittelgesetz von 1961. Das sah für Pharmafirmen kaum Kontrollen vor. „Man reibt sich die Augen, wenn man sich die Prüfverfahren anschaut“, sagt er. „Auf wenigen Blatt Papier standen Angaben wie Medikamentenname, Packungsgröße oder Preise. Dazu ein, zwei pharmakologische und klinische Berichte in einstelliger Seitenzahl, das war’s.“

Produktion geht nach Asien

Nach Medikamentenskandalen wie um das Schlafmittel Contergan (1961) verschärfte die westdeutsche Regierung 1976 mit dem zweiten Arzneimittelgesetz das Zulassungsverfahren. Heute müssen Medikamente viele Prüfungen bestehen, bevor sie in der EU auf den Markt kommen. So werden Arzneien erst im Labor und dann an Tieren getestet, ehe sie in stufenweisen klinischen Tests Menschen gegeben werden. Erst danach haben sie die Chance auf eine Zulassung.

Dieser Prozess kann mehrere Jahre dauern und Milliarden kosten. Laufen Entwicklung und Tests dabei oft noch in Deutschland oder Europa ab, hat sich die Produktion im Laufe der Zeit nach Asien verlagert. „Dort ist die Produktion günstiger und wird staatlich gefördert, um Weltmarkt­preise zu unterbieten“, sagt Lenhard-­Schramm. „Es gibt kein festes Datum, ab dem Deutschland nicht mehr als ‚Apotheke der Welt‘ galt. Aber durch die Globalisierung gewannen andere Märk­te immer mehr an Bedeutung.“

Günstigerere Produktionskosten in Asien

Wer die Gründe für die Lieferprobleme bei Medikamenten verstehen will, muss mehrere Dinge wissen: Warum Wirkstoffe vor allem in ­Asien produziert werden. Warum sich für manchen Hersteller das Geschäft mit Medikamenten nicht mehr lohnt – und was sogenannte Rabattverträge damit zu tun haben.

Dass ein Großteil der Arzneistoffe für Medikamente vor allem in China und Indien ­produziert wird, zeigen auch die Zahlen: 68 Prozent der Produktionsstätten der für Europa bestimmten Wirkstoffe stehen in Asien. Zu diesem Ergebnis kommt eine aktuelle Studie, die das Institut der deutschen Wirtschaft zusammen mit dem Healthcare Supply Chain Institute für den Pharmaverband VFA erstellt hat. Der Grund: die Kosten. Hinzu kommt: Auch vor Ort konzentriert sich die Produktion oft auf nur wenige Regionen.

Lieferengpässe durch Globalisierung

Diese Entwicklung sei eine Herausforderung, aber nicht allein von Nachteil, wie Gesundheitsökonom Professor Volker Ulrich von der Universität Bayreuth erklärt. „Die Produktion im Ausland hat ja auch Vorteile“, sagt er. „Wir profitieren von einer weltweiten Arbeitsteilung.“ So führe die Globalisierung zu günstigeren Medikamenten – aber eben auch zu Liefereng­pässen. Betroffen davon sind vor allem sogenannte Generika: Medikamente mit Wirkstoffen, deren Patentschutz abgelaufen ist. Sie decken 79,1 Prozent des Arzneimittelbedarfs in Deutschland.

Kaum ein Bereich ist dabei so stark reguliert wie die Generikabranche. Die Preise sind meist über Festbeträge gedeckelt, oft zahlen Krankenkassen nur wenige Cents für eine Tablette. Auch bei Ausschreibungen der gesetzlichen Krankenkassen gewinnt nur der Hersteller mit dem günstigsten Preis. Wer nicht mithalten kann, geht leer aus und zieht sich nicht selten ganz aus der Produktion zurück.

Welche Folgen das haben kann, zeigt das Beispiel des Blutdrucksenkers Valsartan. Die Herstellung konzentriert sich weltweit auf nur noch wenige Unternehmen im asiatischen Raum. Bei einem davon war es 2018 zu Verunreinigungen in der Produktion gekommen. Die Firma versorgte verschiedene Arzneimittelhersteller auf der ganzen Welt mit dem Wirkstoff – und konnte plötzlich nicht mehr liefern. Mehr noch: Es wurden auch alle Medikamente zurückgerufen, die das verunreinigte Valsartan hätten enthalten können. Allein in Deutschland betraf das damals satte 40 Prozent der Präparate.

Medikamentenproduktion nach Deutschland verlagern

Gesundheitsökonom Ulrich betrachtet Entwicklungen wie diese darum seit Jahren mit Sorge. „Der Kostendruck führt immer häufiger zu Konzentrationsprozessen“, sagt er. Ein gutes Beispiel dafür ist der Mangel am Medikament Tamoxifen Anfang 2022. Im Wesentlichen vier Unternehmen produzierten das Brustkrebsmedikament noch zu Jahresbeginn für den deutschen Markt. Sie griffen auf nur eine Handvoll Zulieferer zurück, von denen schließlich weitere ausstiegen. Schon nach kurzer Zeit kam es zu einem Versorgungsproblem, denn so schnell ließ sich die Lücke nicht füllen. „Solche Fälle haben in den zurückliegenden Jahren zugenommen“, sagt Ulrich.

Inzwischen produzieren nur noch drei Generikafirmen tamoxifenhaltige Arzneimittel für Deutschland. Die Politik hat die Probleme erkannt: Die Regierung möchte laut Koalitionsvertrag die Herstellung von Arzneimitteln zurück nach Deutschland und in die Europäische Union holen. Gelingen soll das über weniger Bürokratie und mögliche Zuschüsse für Unternehmen. Viel passiert ist bisher nicht. Das Gesundheitsministerium hebt auf Nachfrage der Apotheken Umschau Vereinbarungen hervor, mit denen Deutschland im Zuge der Pandemie die Produktion von Covid-19-Medikamenten und -Impfstoffen fördern will.

Rabattverträge sichern die Medikamentenversorgung

Weitere Maßnahmen für eine sichere Versorgung mit Arzneimitteln würden „derzeit geprüft“, teilte eine Sprecherin mit. Gesundheitsökonom Ulrich sieht sogenannte intelligente Verträge als eine Lösung für das Dilemma der Lieferengpässe. Große Teile der Versorgung regeln Krankenkassen heute über Ausschreibungen. Darin erteilen sie einzelnen Herstellern das alleinige Recht, ihre Versicherten mit einem Arzneimittel zu versorgen. Im Gegenzug profitiert die Kasse von guten Konditionen.

„Diese Rabattverträge kennen bislang nur ein Kriterium – und das ist der Preis“, sagt Ulrich. In Zukunft sollten auch Umwelt- und Arbeitsschutzaspekte bei der Auswahl der Vertragspartner eine Rolle spielen. „Das würde sicher dazu führen, dass europäische Standorte wieder attraktiver werden.“ Und: „Kassen sollten grundsätzlich immer mit mindestens zwei Herstellern Verträge abschließen.“ All das könne Lieferketten diversifizieren und widerstandsfähiger machen.

Nach Alternativen suchen

Ulrich sieht unter solchen Voraussetzungen keine Notwendigkeit, alle Stufen der Produktion zurück nach Deutschland zu holen. „Globalisierte Lieferketten sind aus ökonomischer Sicht grundsätzlich wichtig und richtig“, sagt er. Es komme darauf an, den Rahmen für die Versorgung möglichst robust zu gestalten. Auch auf euro­päischer Ebene arbeiten die Länder derweil an Lösungswegen. Die Richtung hatte die EU-­Kommission bereits 2020 vorgegeben: So suchen die Mitgliedsstaaten ­etwa nach Wegen, ein gemeinsames Meldesystem für Lieferengpässe in der Europäischen Union aufzubauen.

Ein Frühwarnsystem würde auch Apothekerinnen und Apothekern vieles erleichtern. Denn sie trifft der Wirkstoffmangel ebenfalls: Wenn es zu Engpässen kommt, liegt es an ihnen, nach Alternativen zu suchen. Das erklärt Susanne Koch, Apothekerin und Vorsitzende des Saarländischen Apothekervereins. „Manchmal gibt es einen vergleichbaren Wirkstoff, auf den man umstellen kann“, sagt sie. „Oder wir versuchen, das Arzneimittel aus dem Ausland zu importieren.“ Natürlich könnten Apotheken viele Medikamente auch selbst als Rezeptur anfertigen – „vorausgesetzt, der Rohstoff als solcher steht zur Verfügung“, so Koch.

Mehr Arbeitsaufwand durch Lieferengpässe

Wie hoch der Aufwand für Apotheken ist, zeigt eine Umfrage des Zusammenschlusses der Apotheker in der Europäischen Union (ZAEU) in 27 Ländern. So wenden Apothekenteams in Europa etwa 5,1 Stunden pro Woche auf, um Lieferengpässe bei Arzneimitteln zu verwalten. „Wir müssen ja nicht nur Alternativen suchen, sondern auch Rücksprache mit dem Arzt halten, gegebenenfalls das Rezept ändern und das Ganze mit Patientinnen und Patienten besprechen“, erklärt Koch.

Derzeit können die Apotheken dank einer pendemiebedingten Sonderregel flexibler reagieren und müssen nicht zwingend das für die Krankenkassen jeweils günstigste Arzneimittel abgeben, wenn es nicht sofort verfügbar ist. „Das erleichtert unsere Arbeit und führt natürlich auch zu einer schnelleren Versorgung der Patienten“, so Koch.

Bislang allerdings sind diese Sondervorgaben befristet. Dabei werden Lieferengpässe zumindest mittelfristig weiterhin zum Alltag in der Arzneimittelversorgung gehören. Denn trotz aller Pläne für eine Rückverlagerung der Herstellung: Organisation und Aufbau von Produktionskapazitäten brauchen Zeit und Geld. Gesundheitsökonom Volker Ulrich sagt dazu: „Die Versorgung wird natürlich teurer, wenn wir verstärkt in Europa produzieren.“ Politik und Gesellschaft müssten darum bereit sein, Mehrkosten zu tragen.

Deutschland ist erfolgreicher Arzneimittelexporteur

Zwar hat Deutschland seit Jahren mit Lieferproblemen bei Medikamenten zu kämpfen. Das heißt aber nicht, dass die Bundesrepublik im Arzneimittelbereich nichts mehr vorzuweisen hat – im Gegenteil. Denn in einem Punkt ist Deutschland nach wie vor gut aufgestellt, wie Gesundheitsökonom Professor Volker Ulrich von der Universität Bayreuth erklärt: „Wir verfügen über Fachkräfte und Know-how, das ist ein großer Vorteil.“

Während ein Großteil der Wirkstoffe und insbesondere Generika aus China kommt, dominiert Deutschland in Sachen Forschung und Entwicklung in vielen Bereichen: Zahlreiche innovative Arzneimittel kommen von hier und werden weltweit exportiert. Der Erfolg ist ungebrochen: Zwischen 2008 und 2019 hat sich das deutsche Exportvolumen auf mittlerweile mehr als 80 Milliarden Euro jährlich nahezu verdoppelt. Auch im Zuge der Pandemie konnte die Branche von steigender Nachfrage nach Arzneimitteln profitieren.

Wichtige Pharmafirmen haben ihren Sitz in Deutschland

Das Label „Made in Germany“ steht dabei nicht selten für hochkomplexe Arzneimittel. Moderne Biopharmazeutika eröffnen neue Wege in der Therapie. Insgesamt 239 solcher Wirkstoffe sind nach Angaben des Verbands Forschender Arzneimittelhersteller (VFA) derzeit in der EU zugelassen – 41 davon kommen aus Deutschland. Nur die USA sind in diesem Segment noch erfolgreicher.

Das aktuell wohl bekannteste Beispiel für den deutschen Erfolg ist Biontech. 2008 gegründet, will die Firma Immuntherapien zur Bekämpfung von Krebs entwickeln. Der wirtschaftliche Durchbruch gelang aber 2020 mit der Entwicklung eines Covid-19-­Impfstoffs: Comirnaty. Im Gegensatz zu Impfstoffen manch anderer Hersteller setzt Biontech auf die neue mRNA-Technologie. Zusammen mit der US-Firma Pfizer produzierte das Unternehmen bereits Milliarden Dosen.

Comirnaty wird in vielen Ländern der Welt verimpft. Behaupten können sich aber auch andere deutsche Hersteller. So steht Bayer auf Platz 15 der weltweit umsatzstärksten Pharmafirmen. Boehringer Ingelheim erreicht als zweitgrößter deutscher Hersteller Rang 17. Und das Darmstädter Unternehmen Merck KGaA kommt auf Platz 21.

Europa – das Forschunglabor der Welt

Auch der Historiker Dr. Niklas Lenhard-­Schramm, der an der Universität Hamburg zur Arzneimittelregulierung in Deutschland forscht, hebt die Innovationskraft des Landes hervor. „‚Apotheke der Welt‘ mag Deutschland zwar nicht mehr sein“, sagt er. „Aber dafür kann man das Land – beziehungsweise Europa – Forschungslabor der Welt nennen.“

Dennoch fordert auch Lenhard-Schramm, Generika verstärkt wieder in Europa zu produzieren. „Die Entwicklung in der Ukraine hat die Probleme gezeigt, die entstehen, wenn man bei wichtigen Rohstoffen von anderen Ländern abhängig ist“, sagt er. „Was ist, wenn es zu einer Krise mit Taiwan kommt: Werden wir dann keine lebenswichtigen Medikamente aus China importieren? Auf solche Szenarien müssen wir uns vorbereiten.“

Mehr Arzneimittelproduktion in Deutschland?

Ob es gelingen wird, wieder mehr Produktion in die Bundesrepublik zu holen, bleibt abzuwarten. Zwar hat sich die Politik dieses Ziel gesetzt. Zuletzt allerdings hat die Pharmaindustrie Investitionen in Deutschland offen infrage gestellt. Hintergrund sind die Sparpläne der Bundesregierung aufgrund der Finanzlücke bei gesetzlichen Krankenkassen. So sollen auch Arzneimittelhersteller helfen, über zusätzliche Abschläge das Loch zu füllen.

Bundesgesundheitsminister Karl Lauterbach (SPD) spricht von einer Solidarabgabe und sieht die Hersteller in der Pflicht. Gesundheitsökonom Ulrich hält es ebenfalls für nötig, Kosten zu sparen. Trotzdem mahnt er zur Vorsicht: „Natürlich können zusätzliche Belastungen der Hersteller Einfluss auf die Standortaktivitäten der Branche nehmen.“ Pharmafirmen bräuchten Gewinne, um ihre Entwicklungskosten zu finanzieren. „Sonst fehlt uns bald nicht nur die Produktion in Europa. Auch die Forschungspipeline könnte dann schnell ausgetrocknet sein.“